2016年，“政府與社會資本合作投資模式”、“海綿城市”、“地下綜合管廊”等成為熱詞，在各地政府工作報告中頻現。

   2015年底，國家發展改革委、住建部印發了《關于城市地下綜合管廊實行有償使用制度的指導意見》，指導各地建立健全城市地下綜合管廊有償使用制度，形成合理收費機制，調動社會資本投入積極性，促進城市地下綜合管廊建設發展。

    城市地下綜合管廊是一種將水、電、氣、熱、通訊等各類公用管線集中鋪設，預留檢修通道的地下共同隧道。對其實施統一規劃、設計、建設、管理和運營維護，可避免反復開挖、影響交通和環境等問題。其社會效益顯著，但建設資金缺口巨大，協調管理困難，故而使用PPP模式去破解難題，以逐步提升城市基礎設施建設管理水平之時激活社會資本，帶動相關產業，實現多贏。業內預測，未來3~5年，地下綜合管廊建設預計每年可產生約1萬億元的投資。

    記者采訪了解到，從行業整體層面，政策健全與否是影響PPP融資難度的關鍵。企業層面，強大融資能力亦成為企圖掘金管廊PPP的建筑企業應具備的最起碼的能力，而地下工程施工能力由于能外包反而成為相對次要的條件。


    城市地下綜合管廊建設，對于提升城市總體形象，創造城市和諧生態環境有著積極推動作用。綜合管廊已成為21世紀城市現代化建設的熱點和衡量城市建設現代化水平的標志之一。

    目前，我國僅有北京市、上海市、深圳市、蘇州市、沈陽市等少數幾個城市建有綜合管廊。綜合管廊建設的一次性投資常常高于管線獨立鋪設的成本，諸多地方政府通常會選擇后者。但管線獨立鋪設效率低下，易反復出現城市“馬路拉鏈”等現象。

    對此，國務院辦公廳關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見指出，到2020年建成一批具有國際先進水平的地下綜合管廊并投入運營，反復開挖地面的“馬路拉鏈”問題得到明顯改善，管線安全水平和防災抗災能力明顯提升，逐步消除主要街道蜘蛛網式架空線，城市地面景觀明顯好轉。

    然而，實際操作中運用PPP模式建設城市地下綜合管廊，既涉及政府和社會資本的合作問題，又牽涉到電力、通信、給排水、熱力、國土、物價等多個部門。可謂點多面廣，關系復雜，協調難度大。廣東省臺盟就曾建議當地政府成立協調小組統籌管理，這樣既能滿足建設好城市地下綜合管廊，又運用好PPP模式推動其建設運營。該提案建議，在實施綜合管廊PPP項目初期，成立包括當地政府領導、發展改革委、財政等部門負責人的領導小組，通過政府充分授權，由領導小組負責統籌協調管網規劃、建設及管理相關事宜。

    同時，領導小組辦公室負責出面會同各部門單位建立協調網絡，明確各部門單位的相關聯系人、責任人，定期召開聯席會議。如凡已在管廊中預留管線位置的，相關管線單位不得再另行安排管廊以外的管線位置，避免因溝通不到位導致重復開挖，造成資源浪費。

民資不愿輕率介入

    現在，PPP模式屬性成為了整合社會資源，盤活社會存量資本，轉變政府職能的重要抓手。在PPP合作模式中，社會資本發揮的作用，有利于降低項目全生命周期的建設成本，提高公共服務的質量和效益，實現項目的效益最大化。

不過，運用PPP模式，政府部門能通過招投標的方式選擇多個項目合作對象，但中標的往往還是央企、國企等國資背景的企業。造成目前這種現狀的原因，就是由于項目投資巨大的特性。”北京市律師協會招投標與拍賣委員會主任薛起堂對中國經濟導報記者表示。

    市場發達，融資環境好的城市，PPP社會融資相對可行，而對欠發達的省份推行社會融資，在盈利模式不明朗，相關配套設施不完善的情況下，民營資本更是望而卻步，猶豫不決。

    當前，政策缺位影響落地在管廊PPP中體現得相當明顯，因地方政府普遍心態正是“先建了再考慮運營”。如此，對項目盈利和運營模式并未理順，于是注重風險收益平衡的民資勢必難以在一切不明朗的情況下輕率介入管廊PPP。

2015年7月，中國社會科學院發布的《中國國家資產負債表2015》報告稱，截至2014年末，全國地方政府總負債為30.28萬億元。對此，業界專業人士對中國經濟導報記者介紹，從回報機制來看，目前政府付費的PPP項目占到了50%以上。其中可行性缺口補助類項目約有30%，使用者付費的有15%~20%，這意味著，絕大部分PPP項目，都將涉及財政支出問題。

    以往管廊項目經驗充分顯示，管廊相當昂貴，綜合收益又主要體現在管廊項目本身以外的外部效應，導致管廊項目本身從經營角度看基本是入不敷出的。這在客觀上就決定，不論通過怎樣的模式創新，參與管廊PPP項目的民資都不可能在政府資金參與不足的情況下實現收益甚至覆蓋成本，于是即便有民資，政府在資金層面的充分支持事實上依然不可或缺。

    涉及到細節方面，民企也對綜合管廊的收費標準設計方面會更為關心。如今總體原則是“誰受益，誰繳費”，內容涉及到入廊管線單位具體是買斷還是出租管廊；另外一個關鍵點是“資金如何可回收”，即費用通過什么方式繳納，以確保費用的有效收繳。在綜合管廊運營管理中，可能會存在入廊管線單位欠費或延遲繳費問題，這類問題如何規避，也是制度設計的關鍵點。

    業內專家對中國經濟導報記者稱，譬如，一定年限內（25年），對社會投資每年按一定比例（如6%）由城市建設維護費補貼，保障社會投資的成本回收和適當回報率，一定年限后，管廊可歸政府所有。


    至此，融資成為政府推廣PPP首要解決的問題，到底投資從哪里來？建設資金就是最大難題。

    從資金來源看，除了中央財政要發揮“四兩撥千斤”的作用，積極引導地下綜合管廊建設，通過現有渠道統籌安排資金予以支持外，還要充分發揮開發性金融作用，鼓勵相關金融機構積極加大對地下綜合管廊建設的信貸支持力度。

    根據《關于開展中央財政支持地下綜合管廊試點工作的通知》，中央財政對地下綜合管廊試點城市給予專項資金補助，一定三年，具體補助數額按城市規模分檔確定，直轄市每年5億元，省會城市每年4億元，其他城市每年3億元。對采用PPP模式達到一定比例的，將按上述補助基數獎勵10%。

    據中國經濟導報記者了解，2015年，耒陽市國有資產投資經營有限公司專項債獲得國家發展改革委批復，國內首單地下管廊專項債正式發行。地下管廊項目一般都以整個城市市政一體化來全盤考量，這就充分體現了拓寬融資渠道的政策用意。

    同時，記者也觀察到，在以往地下綜合管廊建設中，可以看到擁有資金和建設實力的央企公司在項目競爭中優勢最為明顯，如中國鐵建、中國中鐵、中國中車等往往會采用“投融資+設計施工總承包+回報”模式介入到基建項目中，通過自身實力緩解地方基建項目的融資難題

    在地方政府這方面，2016年初，云南省政協委員徐應強就建議，當地各州市應建立地下綜合管廊建設公司，采用PPP方式，委托該公司籌集建設資金，在綜合管廊建成后，通過出讓信道使用權收取信道租金的方式回收官網建設資金。